Sanzioni agli organi apicali per riciclaggio inaudita altera parte

L’assenza di contraddittorio nel procedimento sanzionatorio

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Come si è tante volte sottolineato, l’importante complesso di sanzioni risponde all’esigenza di censurare il mancato rispetto delle norme poste a presidio della sana e prudente gestione dell’attività bancaria e finanziaria, della correttezza e trasparenza dei comportamenti e della prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo. L’effettività e l’efficacia delle regole dunque passa anche attraverso la disciplina sanzionatoria che seppur con un impatto proporzionato alla tipologia ed entità della violazione, può colpire l’intera catena aziendale, a partire dai suoi vertici apicali, primi fra tutti i Consiglieri. Ad essi, si sa,  anche se non esecutivi e dunque  sprovvisti di deleghe, spetta l’obbligo di contribuire ad assicurare un governo efficace dei rischi in tutte le aree dell’intermediario ed attivarsi anche attraverso una funzione di monitoraggio sulle scelte effettuate dagli organi esecutivi. Pena il coinvolgimento nel procedimento sanzionatorio e dunque la necessità di un’accurata attività difensiva. E se non dovesse essercene possibilità per assenza di contraddittorio? Inutile richiamare la presunta violazione di diritti, lo conferma la sentenza della Corte di Cassazione n. 19219, del 28 settembre 2016 che trae origine proprio dalle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia  ai componenti del Collegio sindacale, all’ex Direttore Generale, al Presidente ed a membri del Consiglio di amministrazione di un istituto di credito, per carenze nei controlli nel governo della funzione antiriciclaggio. A tal proposito si ricordi che il potere sanzionatorio della Banca d’Italia è previsto e regolamentato dal provvedimento della Banca d’Italia del 18.12.2012 recante “Disposizioni di vigilanza in materia di sanzioni e procedura sanzionatoria amministrativa”, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 145 del T.U.B.

In particolare, con il provvedimento n. 649 del 16.09.2009,  il Direttorio della Banca d’Italia irrogava ai predetti soggetti la sanzione di euro 21.000,00 cadauno per l’illecito  previsto dal combinato disposto del d. lgs. 01/09/1993, n. 385, articolo 53, comma 1, lettera b) e d) (Testo Unico Bancario), del titolo 4, capitolo 11, delle Istruzioni di Vigilanza per le Banche e del titolo 1, capitolo 1, parte quarta delle nuove disposizioni di vigilanza prudenziale per le banche – indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette.

A fronte dei citato provvedimento, i componenti del Collegio sindacale della Banca proponevano opposizione, chiedendone la nullità per violazione del principio del contraddittorio, per la mancata garanzia della piena partecipazione al procedimento istruttorio e della piena conoscenza degli atti istruttori. Investita della questione, la Corte d’Appello di Roma con decreto, rigettava l’opposizione e pertanto gli interessati proponevano ricorso per Cassazione deducendo, tra i vari motivi, la violazione del diritto a un equo processo previsto dall’art. 6 CEDU (Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo).

La Suprema Corte, nell’analizzare i motivi del ricorso, ha ritenuto che la mancata trasmissione degli atti agli incolpati non comporta alcuna violazione del principio del contraddittorio ai danni degli stessi, come dedotto dai ricorrenti basandosi sulla  legge n. 262 del 2005, articolo 24, comma 1; la Corte ha specificato che detta norma non prescrive che la proposta sanzionatoria della Commissione e il parere dell’Avvocato Generale debbano essere portati a conoscenza degli interessati affinche’ questi possano eventualmente controdedurre su di essi. 

Il diritto di difesa è, comunque, garantito dalla comunicazione dell’inizio del procedimento, dalla contestazione degli addebiti, dalla indicazione degli elementi a loro carico, dalla facoltà di presentare controdeduzioni, dall’audizione personale e dalla messa a disposizione delle fonti di prova raccolte in fase istruttoria.

Sul punto inoltre la Corte di Cassazione ha specificato che la stessa giurisprudenza di legittimità ha  affermato in diverse sentenze che, in tema di sanzioni amministrative nei confronti di soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione e controllo di istituiti bancari, il rispetto del principio del contraddittorio e di distinzione tra fase istruttoria e decisoria, non comporta la necessità che gli incolpati siano ascoltati durante la discussione orale dinanzi all’organo decidente, essendo sufficiente che a quest’ultimo siano rimesse le difese scritte dei medesimi incolpati ed i verbali delle dichiarazioni da loro rilasciate.

Circa la asserita violazione della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo, la Corte ha rilevato che la sentenza richiamata dai ricorrenti (Corte Europea dei Diritti Umani, sentenza del 4-3-2014 caso Grande Stevens ed altri c./Italia) è stata resa nell’ambito di una vicenda diversa rispetto a quella oggetto del ricorso, riguardando le sanzioni irrogate dalla Consob ai sensi dell’articolo 187 ter TUF, in un caso di “manipolazione del mercato”. Nello specifico la Corte di Cassazione ha precisato che “le conclusioni cui è pervenuta la Corte Europea dei Diritti Umani nella citata pronuncia non appaiono estensibili alla materia oggetto del presente giudizio, inerente a sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’articolo 144 TUB per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti il Consiglio di Amministrazione”.

Di conseguenza va escluso che le sanzioni pecuniarie irrogate da Banca d’Italia per le violazioni di cui all’articolo 144 TUB, siano equiparabili, per tipologia, severità e idoneità a incidere sulla sfera patrimoniale e personale dei destinatari, a quelle previste nel caso esaminato dalla Corte Europea dei Diritti Umani nella sentenza citata, non essendo possibile attribuire carattere penale a tali sanzioni in considerazione della natura meramente amministrativa delle stesse.